Статья прокурора области С.В. Филипенко, опубликованная в научно-популярном журнале «Прокурор» № 3/2018

Версия для печати

Организация работы прокуратуры Саратовской области по защите прав граждан-участников долевого строительства жилья

 

Нарушения прав граждан – участников долевого строительства жилья являются одной из давних проблем современной России, которые создают значительную социальную напряженность в обществе, о чем свидетельствует ряд прошедших в 2016 году митингов с их участием в городах Москве, Челябинске, Калининграде и других.

По данным министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации лишь в 17 регионах отсутствуют долгострои, для возведения которых привлекались средства граждан.

До настоящего времени большое число людей, потратив свои накопления, взяв кредиты, в надежде на улучшение жилищных условий, многие годы не могут получить обещанные квартиры.

Саратовская область не является исключением в этом плане. Нерациональное расходование денежных средств, а зачастую их хищения, некачественное выполнение работ, несвоевременное оформление документации на землю и подключение к объектам коммунальной инфраструктуры, отсутствие должного контроля со стороны исполнительной власти и контролирующих органов привели к многочисленным нарушениям сроков ввода в эксплуатацию многоквартирных домов.

На данный момент в регионе число указанных объектов достигло 38, от действий недобросовестных застройщиков пострадало 1157 человек.

О масштабе проблемы свидетельствует тот факт, что количество проблемных домов сопоставимо с объемом введенного за семь месяцев 2018 г.  в эксплуатацию жилья по всей области. Так, за данный период введено 34 многоквартирных дома, за 2017 год – 95.

Как заявил глава нашего государства в ходе очередного совещания: «Перекладывать на плечи россиян связанные с долевым строительством риски больше невозможно».

В 2017 году прокуратурой Саратовской области проведена коренная перестройка алгоритма надзорной деятельности, основными составляющими которой являются комплексы системно проводимых надзорных мероприятий двух направлений: по устранению уже допущенных нарушений и по профилактике появления новых долгостроев.

Решению задачи восстановления жилищных прав послужило выстраивание системы мер по обеспечению исполнения своих обязанностей органами государственной власти и контрольно-надзорными ведомствами, в том числе определенных в Перечне мероприятий, утвержденном Президентом Российской Федерации от 3 августа 2016 г. № Пр-1520.

Первоочередным вопросом явилось формирование ответственными структурами реестра, содержащего объективные сведения о количестве долгостроев и обманутых дольщиков.

В ходе проведенных прокуратурой проверок выявлены факты нарушений сроков рассмотрения заявлений дольщиков о включении в реестр, а также игнорирования критериев, установленных федеральным законодательством. Например, по результатам последнего внесенного в адрес Губернатора области представления в реестр проблемных домов дополнительно внесено 16 объектов, восемь виновных должных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.

Эффективность решения проблемы долевого строительства во многом зависит и от уровня нормативного регулирования правоотношений.

Направленный прокуратурой области в 2012 году в рамках законодательной инициативы проект, предполагавший предоставление земельных участков застройщикам, принявшим на себя обязательства по завершению строительства «проблемных» объектов, долго обсуждался депутатами. Соответствующий закон принят лишь в 2015 году.

Реализация этого правового акта позволила возобновить строительство двух «проблемных» домов и ввести их в эксплуатацию: ГПОУ «Саратовское художественное училище им. А.П. Боголюбова» и ЖСК «На Большой Горной».

По инициативе прокуратуры 20 июня 2018 г. принят областной закон, предусматривающий оказание пострадавшим гражданам всех видов бесплатной юридической помощи в вопросах защиты их прав и интересов, нарушенных в результате действий (бездействия) застройщиков.

На рассмотрении областной Думы находится разработанный прокуратурой законопроект, которым вводятся дополнительные критерии отбора масштабных инвестиционных проектов, предусматривающих не только достройку проблемных объектов, но и возможность предоставления инвестором пострадавшим дольщикам в собственность жилых помещений или денежной компенсации. Принятие правового акта позволит ускорить темпы восстановления прав пострадавших граждан.

Реализована настоятельно рекомендованная губернатору и Правительству области с начала 2017 г. прокурорская инициатива о разработке «дорожных карт» по каждому «проблемному» дому, включающих такие мероприятия, как расчет экономической и градостроительной составляющей, поиск инвесторов для возобновления и завершения их строительства и т. д.

По каждому дому сформирован паспорт объекта, включающий сведения о мероприятиях, необходимых для завершения строительства и его вводу в эксплуатацию. Также указанный документ содержит сведения о социальной составляющей проблемы: наличии определенного статуса у дольщиков (инвалиды, пенсионеры), составе их семей, использовании ипотечного кредитования для участия в строительстве, материнского капитала и т.д. Указанная информация позволяет формировать комплексный подход к восстановлению прав указанной категории граждан.

С 1 августа 2017 г. решением Правительства Российской Федерации разработка «дорожных карт» стала обязанностью для всех региональных правительств.

Не остается без внимания прокуратуры деятельность контролирующих органов. В ходе очередной проверки, проведенной в феврале текущего года в министерстве строительства и ЖКХ области, выявлены случаи неполноты контрольных мероприятий, необоснованного занижения должностными лицами квалификации совершенных административных правонарушений. Не принимались меры в связи с неисполнением застройщиками предписаний, выдаваемых министерством.

На основании внесенного Губернатору области представления увеличен штат профильного подразделения министерства с целью повышения качества государственного строительного надзора.

За допущенные нарушения к ответственному заместителю председателя Правительства области, министру строительства и ЖКХ области и его заместителю применены дисциплинарные взыскания.

Сотрудники, нарушившие порядок осуществления государственного контроля при проведении проверок застройщиков привлечены к ответственности по ст. 19.6.1 КоАП РФ.

В отношении осуществляющих государственный строительный надзор должностных лиц, выдавших положительные заключения о соответствии построенных многоквартирных домов требованиям проектной документации при отсутствии законных оснований на основании «общенадзорных» материалов в 2017-2018 годах возбуждено 8 уголовных дел по ст. 286, 292 УК РФ.

Повышению уровня информированности и оперативности получения сведений о проблемах, требующих срочного вмешательства, способствует регулярное проведение при прокуроре области с привлечением руководства региона, муниципалитетов, правоохранительных структур и застройщиков встреч с дольщиками для обсуждения ситуации по каждому «проблемному» дому.

Подобная форма открытого диалога позволяет оперативно устранять препятствия, связанные с достройкой и вводом домов в эксплуатацию.

Непростое решение организационно-правовых вопросов и проведение целого комплекса мероприятий, связанных с межеванием земель, публичными слушаниями, установлением платы за технологическое присоединение, спецификой нахождения в непосредственной близости памятников истории и культуры, требуют постоянного прокурорского содействия.

Зачастую насущной необходимостью является освобождение стройплощадок от притязаний недобросовестных владельцев квартир и земельных участков, полученных фактически за бесценок по сговору с застройщиками.

Такие ничем необоснованные требования серьёзно усложняют поиск средств на достройку домов. В рамках расследуемых уголовных дел уже выявлено свыше 350 квартир, которые передавались застройщиками аффилированным лицам за символическую плату – 200 тыс. рублей за жилое помещение. Благодаря вмешательству прокуратуры квартиры будут возвращены в кооперативы.

В судебном порядке восстановлены права данных объединений граждан на 4 земельных участка общей площадью свыше 25 тысяч квадратных метров.

Благодаря оказанному кооперативам содействию в формировании земельных участков, разработке проектной и разрешительной документации она подготовлена по 21 «проблемному» дому из 38. По оставшимся 17 домам работа продолжается.

В судебном порядке прокуратура защитила права дольщиков в ЖСК «Звездный», доказав законность их притязаний на долю в строящемся доме (решением Октябрьского районного суда от 27.03.2018 исковые требования удовлетворены).

В ходе общенадзорных проверок в сфере долевого строительства продолжают выявляться криминальные факты.

Например, при рассмотрении многочисленных обращений дольщиков установлено, что в период с 2013 по 2017 годы супруги Абасовы, являясь учредителями 6 строительных компаний, собрали с 1 112 граждан денежные средства в сумме 522 млн рублей для строительства 13 многоэтажных домов. Эти деньги злоумышленники потратили по своему усмотрению, не исполнив обязательств перед покупателями квартир в новостройках.

По требованию прокуратуры в отношении указанных застройщиков и их сообщников возбуждено уголовное дело по п. «б» ч. 2 ст. 165 УК РФ (причинение имущественного ущерба путем обмана), ч. 2 ст. 200.3 УК РФ (привлечение денежных средств граждан в нарушение требований законодательства РФ об участии в долевом строительстве многоквартирных домов), ч. 3 ст. 327 УК РФ (использование заведомо подложного документа), ч. 3 и 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество), ч. 3 ст. 30 - ч. 4 ст. 159 УК РФ (покушение на мошенничество).

Благодаря координации прокуратурой области действий следственных и оперативных служб удалось установить преступное сообщество, организованное супругами, и раскрыть схему совершения преступления, предусмотренного ст. 210 УК РФ. В настоящее время дело находится на завершающей стадии расследования.

Всего благодаря принципиальной позиции прокуратуры области в суд для рассмотрения по существу направлено 9 уголовных дел в отношении 10 руководителей строительных организаций о расхищении денежных средств, полученных от дольщиков, подлоге и иных преступлениях. По приговорам судов восемь лиц признаны виновными в совершении вмененных им преступлений. Дела в отношении двух руководителей находятся в стадии судебного рассмотрения.

В настоящее время в производстве находится 20 уголовных дел, сумма установленного ущерба по которым составила около 285 млн рублей для 4 тысяч потерпевших дольщиков. Под контролем прокуратуры проводятся необходимые экспертизы и другие следственные действия, приняты меры обеспечительного характера – наложены аресты на движимое и недвижимое имущество подозреваемых и обвиняемых, а также их родственников и аффилированных лиц на общую сумму 425 млн рублей, что наполовину превышает размер причиненного ущерба. Ряд обвиняемых арестованы или находятся под домашним арестом.

Наступательная позиция надзирающих прокуроров дает основания ожидать осуждения всех нерадивых застройщиков и привлечения к ответственности должностных лиц, им способствовавших.

Особое внимание уделяется вопросу профилактики нарушений прав граждан со стороны застройщиков.

Согласно указанию прокурора области, прокуроры обязаны осуществлять постоянный мониторинг состояния и параметров строительства всех многоквартирных домов на этапах утверждения градостроительных планов, выдачи разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию объектов, в том числе финансовой составляющей (платежеспособности) застройщика.

Анализ правовых, строительно-технических, экономико-финансовых параметров позволяет прогнозировать и выявлять переход объекта в состояние «проблемного», индикаторами которого являются такие факты, как неначатое или осуществляемое с нарушениями сроков строительство, отсутствие правоустанавливающих документов на землю, вывод застройщиком средств из финансирования строительства и т. д.

В общий мониторинг входит ежемесячное отслеживание «проблемных» многоквартирных домов, строительство которых приостановлено и (или) прекращено.

Районными и городскими прокурорами собранные сведения аккумулируются в реестрах строительных площадок и в ежемесячно обновляемых накопительных делах, содержащих в обязательном порядке: правоустанавливающую и разрешительную документацию; данные о застройщиках, подрядчиках, гражданах – участниках строительства; о возникших проблемах, вопросах и экспертных предложениях по их разрешению.

С особым тщанием изучаются сведения о строительных объектах организаций, находящихся в различных стадиях процедуры банкротства.

Прокурорами проверяется законность распоряжения имуществом арбитражными управляющими, своевременность и полнота включения материальных ценностей в конкурсную массу и т. д.

Так, по результатам надзорных мероприятий прокуратуры Кировского района г. Саратова конкурсный управляющий ООО «Геотехника-ФИН» привлечен к ответственности по ст. 14.13 КоАП РФ и дисквалифицирован сроком на 6 месяцев. Указанным лицом меры по поиску, выявлению и возврату имущества должника, находящегося у третьих лиц, не предпринимались, должным образом не велся реестр кредиторов, что повлекло нарушение прав участников долевого строительства. В отчете о своей деятельности и результатах конкурсного производства отражены недостоверные сведения о предпринятых мерах по поиску и возврату имущества должника, находящегося у третьих лиц.

Примером эффективного информационного и консультативного взаимодействия может служить ситуация с ЖСК «Капитель-2002». Назначенный судом конкурсный управляющий выявил неоплаченные договоры долевого участия в строительстве, в связи с чем обратился в прокуратуру. Истребованная прокуратурой необходимая информация из архива администрации г. Саратова, Управления Росреестра по Саратовской области и оказанная помощь в подготовке искового заявления позволили доказать суду ничтожность одного из договоров.

Выявленные прокуратурой факты вывода активов в сумме 500 млн рублей накануне банкротства ООО «Страховая Инвестиционная Компания» позволили следственным органам Омской области возбудить уголовное дело. В ходе его расследования установлено имущество данной организации, которое арестовано арбитражным судом. Это должно позволить обеспечить выплаты участникам долевого строительства домов, организованного ЗАО «Саратовгесстрой», обязательства которого были застрахованы в указанной компании.

Активизации контрольной деятельности в указанной сфере со стороны Управления Росреестра по Саратовской области способствовало внесение представления в адрес его руководителя в мае текущего года.

Немалую роль в профилактике противоправных деяний играет проведение прокурорских проверок на основании сведений, получаемых в ходе совещаний, а также осуществляемого прокуратурой мониторинга иных доступных источников.

Как правило, к их проведению привлекаются специалисты Госстройнадзора, полиции, Росреестра, используется потенциал Росфинмониторинга.

Выстроенная система сбора и анализа информации, всесторонний подход к проведению проверок способствуют выявлению и пресечению многочисленных нарушений в деятельности органов местного самоуправления, застройщиков и иных лиц, допускаемых на всех этапах строительной деятельности.

Вскрыты факты незаконного внеконкурсного предоставления муниципалитетами земель под многоэтажное жилищное строительство с изменением вида разрешенного использования. Для их устранения в суды предъявлено 14 исков, которые рассмотрены и удовлетворены. Саратовским УФАС на основании представлений прокуратуры признаны нарушившими антимонопольное законодательство администрации городов Саратова и Энгельса.

В результате предотвращена неправомерная передача муниципальным предприятием под жилищное строительство земельных участков под демонтированными домами аварийного фонда без проведения торгов.

Вкладом прокуроров в защиту интересов граждан стало пресечение неправомерного изменения целевого назначения 40 земельных участков для выдачи незаконных разрешений на строительство многоквартирных домов. По таким фактам предъявлено 18 исков, из которых 13 удовлетворены, остальные рассматриваются.

На основании представления прокуратуры г. Саратова главой города развернута масштабная ревизия всего земельного фонда областного центра. Ее результат: около 100 исковых заявлений о взыскании задолженности на сумму 23,5 млн рублей и 53 иска о расторжении договоров аренды земельных участков.

Проделанная работа позволила не только пополнить бюджет муниципалитетов, но и вернуть в их распоряжение земельные участки (только в Саратове – 35 участков общей площадью 17,5 га). Предотвращен приход на строительный рынок недобросовестных застройщиков. Вновь высвободившиеся земельные участки готовы к передаче потенциальным инвесторам, решившим достраивать «проблемные» дома.

Мониторинг и анализ публикаций средств массовой информации позволяет обнаруживать недобросовестную рекламу застройщиков.

Так, по заявлению прокурора Кировского района г. Саратова установленная им на отдельных интернет-сайтах информация о способах привлечения средств граждан на жилищное строительство без заключения договоров долевого участия путем подмены их договорами о намерении заключить в будущем основной договор долевого участия, займа признана судом запрещенной к распространению на территории Российской Федерации.

По искам прокуроров суд заблокировал 13 интернет-сайтов, содержавших сведения о способах привлечения средств граждан без заключения договоров долевого участия в строительстве.

На основании представления прокуратуры Октябрьского района г. Саратова прекращено размещение в сети Интернет рекламы находящегося в процедуре конкурсного производства застройщика ЖСК «Буй», который приглашал граждан заключать договоры долевого участия в строительстве жилья. Виновное лицо привлечено к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП РФ.

Всего по результатам рассмотрения постановлений прокуроров к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП РФ за распространение незаконной рекламы в области строительства привлечены пять должностных лиц.

Возможности средств массовой информации широко используются прокуратурой в целях доведения до сведения населения результатов надзорной деятельности в сфере долевого строительства, принятых мерах к восстановлению нарушенных прав участвующих в нём граждан, правового просвещения и правового информирования.

Подготовленная аппаратом облпрокуратуры брошюра «Как не стать обманутым дольщиком?» растиражирована в сотнях экземпляров, опубликована на ведомственном сайте и включена в рассылку электронной правовой базы «Консультант Плюс Саратов».

На сайте прокуратуры области открыта специальная рубрика «Защита прав дольщиков», где освещаются результаты проведенных проверок, даются разъяснения законодательства и ответы на вопросы читателей, а также контактная информация компетентных органов.

Практикуется электронная рассылка в адрес средств массовой информации пресс-релизов, освещение проводимых прокуратурой межведомственных мероприятий и результатов принятия мер реагирования, прокуроры участвуют и подготовке телевизионных сюжетов и программ. Впоследствии её активно используют СМИ для отражения ситуации с завершением строительства «проблемных» домов.

По предложению прокуратуры аналогичная деятельность ведется   министерством строительства и ЖКХ области.

Работа по защите и восстановлению нарушенных прав дольщиков продолжается. Основную свою задачу прокуратура видит в устранении причин, способствующих, нарушению их прав, создании условий, делающих принципиально невозможным участие в строительстве недобросовестных застройщиков.

Среди промежуточных итогов 2018 года уже можно назвать ввод в эксплуатацию 3 многоквартирных домов и возобновление строительства 3 объектов.

Всего за 2017-2018 годы решена проблема по 13 объектам незавершенного строительства, 9 из которых входили в реестр «проблемных». Восстановлены права 1 587 граждан – участников долевого строительства.

 С.В. Филипенко, 

прокурор Саратовской области